美国交通财政政策

本文介绍美国的交通财政政策。

基础设施投融资
燃油税体制的困境
一些新尝试
参考文献

本文讨论美国的交通财政模式，参考的主要是美国明尼苏达大学公共事务学院赵志荣教授的一些观点[1 ][2 ][3 ][4 ][5 ]。

在交通基础设施投融资方面，美国和中国都面对钱不够用的问题，但却又站在两个极端。中国修路，主要依靠债务融资，若要靠设施运营偿还贷款，怕还遥遥无期；美国修路，依靠州和联邦的燃油税，其实际购买能力在下降，另外，如今燃油税也无法衡量对交通设施的使用情况。

基础设施投融资

五W原则

基础设施要投钱、用钱，看上去很复杂，但赵志荣教授总结了一个简单的五W原则。

第一个W讲的是受益的对象。
- 受益的对象，究竟是一些可以用市场手段简单地区分出来的顾客，还是一些非常关联的社会大众？简单来说，就是政府跟市场的关系。可以说任何一种设施，其实都是政府跟市场的合力，但合力究竟应该怎么调，是一个非常微妙的政策决策。举两个例子：一个是航空公司，一个是道路网络。航空公司的市场性更强大，所以很大程度上可以通过市场手段解决。道路网络尤其是普遍性的道路网络，有非常大的公共性，所以更适合由政府投钱来做。
第二个W是受益者的空间范围。
- 简单来说，如果某项基础设施适合用政府的财税手段来运作，那么这时候如果受益范围在地方，最好用地方的钱；如果受益范围在全国，就应该用全国的钱；如果这时候相互之间不匹配，就可能会导致投资意愿或者投资的使用出很多问题。
第三个W是受益的时间分布。
- 也就是当我们要修路造桥，或者其它大型基础设施时，究竟是现款还是筹钱？中国这十几年来的融资机制非常丰富，总体来说，什么样的东西适合政府借钱来做？有两个基本原则，第一这个东西应该有长期的利益，第二这个东西花钱的时间相对集中。打个比方，买房子，因为买房子要投入很多钱，这是非常集中的，这适合你借钱，买了之后将来再慢慢还。如果不符合这两个基本原则，那么借钱就需要做非常仔细的筹划，因为任何借款都是要还的，一定要有很好的还款筹划。
第四个W是受益的回收机制。
- 因为政府可以征税，也可以收费，还可以通过市场或者协议的手段从私有部门那里融资。不同的政府手段有不同的效果，这个效果可能体现在对不同收入人群的不同压力上，或者体现在对各种设施的使用行为上。所以这也是很值得考虑的一个方面。
最后一个W是设施的定价。
- 国内地铁很便宜，高速公路有人说贵，曾经还有段时间政府说节假日免费。其实，设施的定价是一个很值得探讨的问题，一方面我们希望收到的钱能用来回收成本，或者作为政府提供其它公共服务的来源，另一方面设施的定价还是调节设施使用的关键因素。

财政联邦主义

所谓”财政联邦主义”是指美国各级政府来钱的决定机制非常分散，花钱是各级政府各有各的职责，分工非常明确，并且资金的筹措、使用跟决策是通过相当复杂的、透明开放的集体决策机制完成的。美国联邦政府主要来钱的渠道是收入或者跟收入有关的税收，州政府会有自己的收入税或者销售税。地方政府主要靠地方财产税，有两大特点。第一，这是一种公摊，就是业主在一起组成了一个这样的城市，大家根据自己房地产的价值摊出一笔钱，用来支撑更好的公共服务。第二，在不同地点之间的差别非常大，这是他们自己决定的结果。因为美国地方政府是层层叠加的，有的负责教育，有的负责排水，有的负责消防公安，是这些层层叠叠的地方政府在一起，用它们层层叠叠的房地产税来支撑地方政府的服务。对于联邦政府来说，主要职责是健康跟社会福利，在美国高速公路网初步建成时，联邦政府负了主要职责。现在来说，重大的基础设施更主要是州政府的职责。更细小的到门到户的连接性基础设施，是地方政府的职责。

美国是一个相对平行的分工机制，无论来钱与用钱，最后都要通过特定的财政预算机制，它的整个决定过程非常透明，很有参与性。但既有好处也有麻烦，好处是它的决定非常分散，可以照顾各方面人的需求，麻烦是分散化导致政治上的扯皮也会非常多，有时重大的事情很难达到共识，那么政府就不一定花大力气做基础设施。

交通设施建设资金主要来自税费

美国各个州之间有非常大的区别，这里明尼苏达州为例，它相当于美国的北欧。一是因为天气冷，那里很多美国人是从北欧那边过来的，二是有北欧典型的政府跟公共治理特征，相对高收入、高教育、高社会福利，甚至可以开玩笑说”明州是美国比较社会主义的地方。”高福利高税收，是大家集体决策的结果，大家愿意付出更多的税收换取更多的服务。所以明州不是美国的典型例子，但它是一个前沿案例。

美国是一个邦联制国家，这是美国的历史决定的。最初的十三个州都是英国的殖民地，因为争取主权和战争的需要组织了联邦政府。虽然从华盛顿时期到现在，总统的权力和政府的规模不断扩大。比如建国初期，联邦行政机构只设有国务院、财政部和陆军部，共351名文职雇员，如今随着联邦政府的不断膨胀，职能机构越来越多，政府雇员已达300多万人[6 ]。但是核心的邦联制整体并没有发生太大的变化，联邦政府和总统更多的是负责外交、战争和全国范围的政治事务，而每个州的具体事务都是有各州议会和政府部门来负责。每个州都有独立的立法权，只要州法律不和宪法或者联邦法律冲突就行。美国50个州的州长从来不跟总统开会、共商国事[7 ]，州长和总统并没有上下级关系。每个地方(州)有自己的税收政策，这不需要”中央”(联邦)同意，只需要代表本州不同地域和人群的州议会同意就行。美国的这种政治体制可能让很多人难以理解，包括不同州的不同法律也让人有无所适从的感觉。但是这也有好处：各州的”竞争”能带来体制的创新。

图：明州交通资金组成(2010)

美国很大程度上用的是专款专用的燃油税来支持交通。这本身是对的，但燃油税占整个交通资金的比重没有大家想得那么大。在这张图上大家可以看到联邦政府15%的资金是从联邦政府的燃油税里来的，但明尼苏达州2010年整年的交通资金将近一半的钱其实是州政府自己的钱，来自于州政府额外的一层燃油税，来自于州政府的汽车登记税和汽车销售税。除了这些之外，还有非常大的一块是地方政府用地方财产税来支撑的地方交通服务。

为什么用燃油税？开车就要烧油，烧油多说明你用路用得多，那么你向联邦跟州政府多交一点钱是应该的。这张图可以看出上面有一个统一的联邦燃油税，还有一个州政府的燃油税，州政府燃油税高低之间的差别非常大。它的逻辑是有一个联邦基础性的服务水平，但另外给了各个州自己的一个选择范围，有的州愿意多花一些钱，多交一些税，可以有更好的道路。州政府除了有燃油税之后，还加了其它的税，比如汽车登记费。登记费是根据汽车的种类、汽车价格，即使你不上路，每年都要交一笔钱。比如我可能开着一辆很便宜的丰田，我的邻居可能开一辆特烧油的悍马，根据燃油税，这是公平的，他上路多烧油多，多交一点。但还有一层公平就是，根据你所拥有车辆本身的不一样，即使你还没有上路，你就应该有所区别。另外，在明尼苏达州买车时，会根据你买车的价格，额外有一笔6%或者7%的汽车销售税。这笔汽车销售税款同样是专款专用，用来支撑州政府里州干道的设施支出。

在地方，地方政府的主要来钱渠道是房地产税。国内这几年，我听说很多朋友买房，或者搬家时重点考虑学区房。如果一个学校非常好，周围的房子通常很贵。等于说好的关键性公共设施，它的价值会在周边房地产里很好地体现出来。美国的机制是，当你提高了地方道路的设施水平，就必然造成周围房价、地价的升值，如果你通过收税或者其它工具把这个钱拿一部分回来，那它是一个非常好的互动机制。不过70年代以来，美国地方的财产税也碰到了一些问题，就是大家对财产税抵制很厉害，因为很多房地产业主说，我每年交这么多钱，但是我并不清楚这些钱究竟用在什么地方。这些年，为了贴补地方交通的支出，美国开始采用一些更有针对性的专款专用措施，甚至采用一人一票的直接民主决定。

举一个例子，明尼苏达州在两三年前给州府所在地周围的几个县一个特别的授权，如果你能得到民众或者议员的同意，就可以多征收1%的销售税，也就是说你买东西时，在原来销售税的基础上再加1%。这个1%用来做什么？用来支撑在双城地区周边的大都会区的公共汽车、轻轨设施。最后在7县里有5个县投票通过，另外2个没有通过，现在这5个县就多出了这样一层税，另外2个县没有。可以想象，相应在公共汽车路网的设置上，对那5个县就会得到相应的照顾。这是一个很好的反馈机制，虽然民众对收税很反对，但当你把一个特定的公共设施决定跟一个特定的税收结合起来时，反而相对容易得到民众的支持，因为他看到了一个实在的好处。

平衡各方利益的决策

那有了这么多钱，应该怎么划拨？整个来说，美国各级政府资金划拨，要通过相当复杂的政治程序，采用了一些公式，这些公式里兼顾了很多方面的考虑。我们经常说要科学地决策，其实很多重大、复杂的公共政策，不一定很容易做出很科学的推测结果，这时候程序性的制定安排，肯定是一个比较好的保障工具。

图：明州公路系统的资金划拨

上面表格右边部分是联邦政府的钱。首先你会看到联邦政府的钱是通过一个跟公式有关的划拨机制，划到各个州，到了各个州之后，小部分由联邦政府直接分给各个城市跟县，大部分由联邦政府分到各个州。左边是州政府自己的钱，那里有很细的一些比例，比如5%是用来作为整个州的灵活机动的交通开支，95%是通过公式化的形式发放下来。这95%分为三大板块：最大一块是62%，纳入最大的账户——州政府主要干道基金，州政府里面主要的路网都由这个基金负责。其它相对小的部分，9%、25%分给各个县、各个市，这里面有更细的数字。

从地方政府角度来看，明尼苏达州有80多个县，这80多个县接受一定的联邦跟州政府交通的资助，背后逻辑是：一个县如果提高了道路设施水准，不但自己有好处，对周边也有好处。但在接受这个钱时有一个前提，既然设施有区域性的好处，那么我们希望你在使用时要进行区域性的协调。这个区域性协调是怎么实现的？先把明尼苏达州80多个县划成了8个片区，每个片区包含了若干个县，是以片区为单位向联邦政府申请拨款。拨款下来后，这笔钱更多是在片区里综合考虑。具体细节上，他们有一个联席会议，每个县有一个道路工程师，相当于中国城市的规划局局长。这几个局长组成一个联席会议，每年集体讨论这笔钱申请下来以后，应该怎么具体用到各个县。比如，这笔钱下来之后，10%的经费由87个县平分，另外10%是根据各个县的车辆登记数量来平分，30%根据各个县某一定等级的车道来划分，最后剩下50%根据各个县的交通需求来分。这个交通需求怎么算？每个州通过我们的研究设定了一个基本道路交通设施水平，然后你可以把这个水平跟每个县的实际水平做一个比较，如果差距很大，就会有所照顾。

州政府、县政府的相关人员，经常说”这个公式糟透了，简直不知道怎么改”。它有它的不好，但也有它的好。它的好就是，当你决策机制是以公式的形式摆在桌面上时，大家可以看到是怎么分的。比例多少不是科学的计算，但一定是各方面利益长期平衡的结果。这就回到大课题：当我们面临非常复杂的公共设施提供时，当我们觉得没有足够的信息，来得到一个单一的科学决策标准时，怎么办？我觉得很好的一个机制是通过程序来统筹决定，然后在这个标准基础上进行调节。

公交轨道系统拨款机制

公交轨道系统，可以是汽车、地铁，可以是轻轨、国内的BRT。在世界各国都有一个普遍的认识，公交系统非常花钱，需要政府进行大力补贴。这个补贴通常按两部分来考量，一个是初建成本，比如地铁的初建成本是要把它都挖通了，把站点都设好。初建成本很大，需要联邦政府来帮忙。美国的做法是，联邦政府每年拨出一定的钱，这个钱按照城市的规模给，这个城市可能有5万人口以上或者5万人口以下，5万人口以下的城市，这个钱就可以灵活使用，可以用它进行初建成本的投入，也可以用它来运营。如果城市规模足够大，会有更多的限制，只允许用联邦政府的资助支付初建成本。这里面的逻辑是，比较大的城市有比较高的能力，筹集到足够的钱支撑公交系统、轨道系统的运作。

补贴的钱下来后怎么用？以配套的方式发放下去。具体的例子是，如果你是美国的一个市长，决定买一辆公共汽车，联邦政府给你拨款下来了，那么联邦政府会为你出80%，你自己出20%，这是一般的公共汽车。如果是新能源绿色公交，联邦政府会有更高的激励，可以给你90%，自己只要出10%。换句话说，什么叫大力发展公交？真正的大力发展公交，单靠地方政府出钱是不够的，因为公交的好处是对低收入者有更大的帮助，或者有环保作用。而环保和低碳是整个国家甚至是全球的利益，所以需要有联邦政府更高级别的支持。

图：明州双城地区的公交运行费用

第二个板块是运行费用。大家先看上图最下面的紫红色部分，这个比例是双城地区整个公交轻轨系统所收的票房价格、票房收入占年度运行的比例，大概只有1/3。目前，全世界大概只有纽约或者香港的部分路段，能够凭公交票房维持运营。香港的地铁系统是挣钱的，但挣钱不是靠票房来挣钱，是靠港铁公司控制了很多物业，经营这些物业有很多收入。所以即便如此，公交系统同样需要大量的补贴才能运营。美国一般是怎么进行的？一种是地方政府的房地产税，因为你有好的公交设施、好的轻轨系统，周边房价可能上升。第二种比如双城地区用了额外征收的地方可选销售税。因为你有了这些设施后，地方商业活动会更活跃，这时候你从市场的销售交换行为收取一些税收支撑，也是一个很好的互动机制。

燃油税体制的困境

美国从50年代逐步建立的交通财政体系曾取得很大的成功。但进入21世纪以来，因交通财税增长赶不上交通需求的提高等原因，现有的交通财政体系开始面临严峻挑战。

1970年，加州的专用汽油税是每加仑7¢(美分)，随后几十年里逐步提高到每加仑18¢。表面看，汽油税提高了一倍多不止。但这段时期内，通货膨胀(消费者价格指数CPI)提高了将近4倍，而汽车的燃油效率提高了将近65%。经过通货膨胀和车行里程折算，加州汽油税的实际购买能力在2005年只有1970年时的三分之一左右，远不能满足道路系统维护的需要。下图是更详细的数据对比分析：

图：美国燃油税交通基金体制不可持续来自赵志荣：中美两国交通财政模式差异巨大

图表上有四根线，看最右边，从上数第三根线是加州政府这些年来每年所拿到的燃油税的实际金额。单从这根线来看，感觉还不错，毕竟每年拿到的钱越来越多。但最上面两根线，一根是消费指数，相当于价格的调整，一根是实际上路的汽车里程。如果把现在收到的钱跟价格指数、究竟用了多少车进行折算，就是第四根线，2010年美国所通用的燃油税实际购买力不足70年代的1/3。换句话说，真的是水深火热。道路系统跟很多其它设施一样，每三五十年就会遇到大的调整周期，到了这个周期又要花很多的钱，才能维护原来的水平或者更新换代。但到这个时候，钱却不到当年的1/3了。

系统看，美国联邦和各州的交通专用燃油税普遍存在如下几个问题。1. 燃油税是按体积(加仑)而不是按价格征收。近几十年汽油价格上涨降低了相关需求，造成燃油税收入减少。2. 燃油税的税率没有和通货膨胀挂钩，导致燃油税购买力逐年下降。3. 汽车燃油效率的提高，尤其各种新型动力汽车的出现，进一步降低了燃油消耗和燃油税收入。4. 从联邦到各州，燃油税的税率调整面临很大的政治阻力。尽管社会各界对交通需求得不到满足有一定共识，民众对税率上调持强烈抵制态度，民选官员也将提高燃油税的各种方案视为危险的”政治雷区”。

只从解决资金不足的角度看，问题似乎都可以通过调整燃油税解决。比如，考虑把燃油税和通胀挂钩，改为按价格征收，或大幅度提高现有燃油税税率。和很多其他国家相比，美国燃油税其实很低。然而，衡量政府财税手段，还要看经济有效性。对交通投融资来说，重点是设施受益和出资是否相互匹配。

一些新尝试

通过燃油税向道路使用者加税，这是最直接的办法。但是民众不乐意，他们一是认为燃油税有前面说的问题，比如新能源的车主没有交税；二是质疑加税的钱是否真正用到道路基础设施建设。为了解决问题，各州政府做了很多不同的尝试。

按里程收费

1956年美国通过的Federal-Aid Highway Act确立了交通专用的联邦燃油税，其出发点基于”使用者付费”的基本原则。也就是说，道路系统主要受益对象是机动车辆的驾驶者，因此他们要为道路使用行为支付合适的税费。

当时，各种车辆的燃油效率比较接近，燃油消耗也就成为驾驶行为(即驾驶者受益程度)一个方便的衡量方式。因此，以燃油税为交通专用资金，在当时符合经济有效性，因为燃油税的负担和驾驶者的受益程度大体匹配。

然而，近年来，很多混合能源车辆甚至不使用燃油的车辆纷纷涌现，其市场占有率也逐渐成为不可忽略的一部分。例如，2013年引起很大反响的跑车Tesla Roadster，纯粹依靠电动机驱动，顶级时速可达200公里/小时，百公里加速时间只需要4秒。该车尽管售价昂贵，却吸引了大量富有的消费者。这些车辆使用道路设施，但公共部门却无法从相应的驾驶行为上得到足够的燃油税收入。这样一来，交通专用燃油税也失去了原来”使用者付费”的经济学基础。

另一方面，高收入阶层拥有新车的比例较高，往往有较高的燃油效率，和较低的燃油税负担；相反，收入较低的阶层大量使用的旧车往往有较低的燃油效率，对燃油税的贡献更大。这种”劫贫济富”的福利补贴，很不符合社会公平原则。

为解决燃油税和车辆驾驶日益不匹配的问题，这几年来，美国积极探索的方案之一是里程收费(英文有很多不同叫法，最近常用的是Mileage-Based User Fees, 简称MBUF)。国际上，里程收费的一个成功范例是德国的收费货车系统。该系统覆盖德国境内将近8000英里的高速公路网络，在这些路段行驶的所有重型货车(不分车辆国籍)都安装了一个特别的卫星定位GPS设施，以此监测车辆行驶里程并确定收费，其定价取决于行驶距离、车轴数目和车辆排放标准。

美国处在里程收费探索前沿的有俄勒冈、华盛顿和明尼苏达等州，其中最为成熟的是俄勒冈的Oregon Road Usage Charge。俄勒冈的里程收费尝试始于2001年，当时的试点项目只选择了44个参与者，其后又有多轮不同形式试点。2013年7月，俄勒冈通过了法案SB-810。根据该法案，将征集5000个驾驶者，对他们征收每英里1.5¢的里程费，同时退还每加仑30¢的州燃油税。行驶里程的确定可以有多种选择，包括智能手机定位、卫星GPS定位和驾驶者自己申报等。里程收费可实现交通财税和道路使用的直接匹配，有利于用恰当的价格机制规范和引导驾驶行为。但其大范围推广，在美国还面临两个难题。

第一个难题，是民众隐私权的保护。美国民众对政府太多介入个人生活非常忌讳。如果依靠GPS随时对每个车辆进行卫星跟踪，就存在私人信息被人掌握甚至被滥用的危险。

解决方案之一是采用相对”模糊”的里程记录方式。例如，明尼苏达大学正尝试的一种技术，是通过蜂窝电话基站进行车辆初略定位。一方面满足里程计算和分类(如城区或郊外)的需求，另一方面避免涉及过于详细的个人出行信息。

另一个方案则依赖简单的汽车里程表读数。优点是实施成本低廉也可避免公众位置泄露，缺点是信息相对简单而且存在作弊危险。俄勒冈州的现有做法是，允许参与者自主选择几种里程记录方式，主要目的是为消除民众隐私方面的顾虑。

第二个难题，是里程收费的实施成本高昂。美国联邦燃油税是通过燃油上游市场的几个集中分配点收取，管理上非常高效，征收$1燃油税的平均管理成本只有5¢，也就是5%。如果采用GPS或蜂窝手机基站进行里程收费，都必须在车里加装特别设备并定期检修，大大提高了运行成本。根据目前估计，收取里程费的平均管理成本至少达到所收费用的20%。

不过，也有学者认为，里程跟踪技术还在初步尝试阶段，大规模试验并推广，收费成本有较大下降空间，若干年内或可下降到所收费用的15%甚至10%以下，那就有了较高的可行性。

交通拥堵费

理想的交通税费手段不仅应满足交通设施的建设和维护要求，而且能用适当的价格信号调整用户行为，以更正负经济外部性。美国大都市地区大多面临严重的交通拥堵，原因之一就是道路使用的成本偏低。根据美国National Surface Transportation Infrastructure Financing Commission的报告，把联邦州和地方政府的燃油税都算上，车辆行驶的平均燃油税大概是每英里3¢。相比之下，在高峰时期拥堵的高速公路上新增加一部车辆，综合社会成本(包括道路维护、空气污染和拥堵延误时间损失等)则高达10到29¢。很显然，美国的燃油税率远低于经济学上的合理水平，这是美国高度依赖个人小汽车的主要原因，同时也造成了个人驾驶行为的不经济。

缓解这个问题的一个对应方案，是拥堵收费。在美国，有关拥堵收费的各项措施和尝试常统称为value pricing，得到联邦政府的各种鼓励和支持。这里简要介绍纽约和明州的两个案例。

纽约作为美国最大的城市，长期受交通拥堵的困扰。2007年4月，纽约市长曾提议仿效伦敦的cordon pricing在曼哈顿地区对车辆收取拥堵费。计划收费时段为工作日的早6点至晚6点，正常车辆收费8美元/辆，较伦敦约便宜一半，货车21美元/辆，公交以及出租车免收费用。这项措施预计可在纽约市减少5%的车流量。此计划经历了纽约市各区议员一年的争论，其中经历数次修改，包括提出了改变价格、区内地址注册的车辆不收费，以及按照车牌限制进入拥挤区的新建议。但该计划在缓解曼哈顿地区拥堵的同时，可能对布鲁克林区、皇后区等其他纽约地区的交通有不利影响，因此引发很多争议。在2008年4月，该计划在决策的最后时限内未能进入投票表决流程，最终流产。纽约市政府随即损失了联邦政府对其解决交通拥挤问题提供的3.54亿美元的资助。

纽约曼哈顿的拥堵收费计划流产，但明尼苏达州双城的一项HOV动态收费项目取得很大成功。经过城市地区的美国收费高速公路，很多都采取分时段收费。定价机制既区分是否周日，也看是否上下班的高峰时段，这已结合了一些拥堵收费的性质。

不过，这里要讨论的，是一种专用于拥堵管理的收费，由联邦政府HOV车道转变为HOT动态收费车道。HOV指的是high-occupancy vehicle，即高载车辆专用道，只允许两人(或更多)以上乘客的车辆使用，意在鼓励拼车减缓拥堵。1991以来，美国联邦大力鼓励HOV道建设，为之提供90%的联邦补助，促成了大量HOV车道的建设。而HOT指的是high-occupancy toll，也就是说，允许单人车辆也使用HOV道，只要他们缴纳一定费用。HOT往往采用动态收费(dynamic pricing)方案，来确保交通顺畅。

以明尼苏达双城的MnPASS项目为例。在双城(Twin Cities)地区，有多条由HOV车道转变而成的HOT车道。最早启用的I-394 MnPASS，从西面进入城区中心，大概10英里左右。乘坐两人以上的车辆，可继续免费使用该道。单人车辆则通过车上安装的电子感应器收费。价格显示在HOT入口，通常在$0.25到$8.0之间，每三分钟自动调整，以确保该道上55mph(mile per hour)的顺畅车流。单人车辆可根据实时价格决定是否使用HOT或者免费车道。MnPASS项目获得很大成功，提高了原有HOV道的使用率，有效降低了其他车道的拥堵程度，而且取得很高的公众支持率。其经验在美国得到了广泛推广，类似做法也开始在其他很多州使用。

上面说到里程收费，采用里程收费的另一个好处，是便于拥堵收费的广泛实施。如果采用卫星定位和其他技术精确记录车辆运行的时间和位置，就可采用大规模的动态收费措施。不仅可对进入特定城区的车辆收费，而且可在收费标准上区分城区城外里程、周日周末、高峰小时等，甚至能在驾驶的车辆上实时显示里程和收费信息，最大限度地利用价格信号引导交通行为。

下面是赵教授亲身体验的例子。在明尼苏达州的明尼阿波利斯城，它有一些专用路段使用一种User-Pay Principle(使用者付费)的系统。看这张图，左边的车道跟旁边车道是不一样的，它有一个特殊的标志，而且这个车道上只有一辆车，非常顺畅。

图：动态收费系统

这条车道原来叫高承载专用道，只允许汽车上有两个或者两个以上的人才能上路的，如果只有一个人是不允许的。这是联邦政府对于汽车共享的一种鼓励，但却引发了新的问题，其它的一般性车道已经非常堵了，但这条车道的使用率却还不够。于是这几年进行了变革，把它转换为高承载收费车道。就是如果你的车上有两个或者两个以上的人，同样可以使用这条车道，而且不用交钱，如果你只有一个人，只要你愿意付钱，还是可以走的。支付的标准会在进入车道前的路牌上提示，直接告诉你今天想走这条专用道需要交多少钱，而且这个价格是每3分钟自动调节一次，用于自动调节在这条车道上的车速不慢于每小时75英里。换句话说，如果这条车道的车辆数是零，即便来了一辆空车，不用交钱就可以上路。当它的车辆越来越多，车速越来越慢时，价格就一直往上涨直到达到一种平衡。走这条专用道大多数时间收费1毛5或者3毛，最多是2块钱。有时候右边可能已经堵了一个小时，这边不到10分钟就到办公室了。在你有紧急的情况下，这个时间还是很值得付出的。确实有很多人愿意花这个钱，而且这个钱被很好地利用了。

溢价归公

图：世界各国交通财政的三种根本模式

美国很多地方政府都在积极尝试和扩展不同形式的溢价归公。评估交通财政手段的一个要点，是设施收益和财税负担是否匹配。上图显示了世界各国交通财政的三种根本模式：一般性资金(general revenues)、溢价归公(value capture)和广义的使用者付费(user fees)。

(1)对美国公众来说，最熟悉的是使用者付费，这也是美国现行联邦和州燃油税的理论基础。当然，燃油的使用不是衡量机动车驾驶者从道路系统得到收益的唯一方式，美国之所以讨论里程收费，就是为了创建一种更好的使用者付费制度。包括前面的拥堵费，也是属于使用者付费。

(2)一般性财税资金，指的是征收时没有特别指定用途，留待预算程序划拨的政府财税。用一般性财税支持交通，符合交通财政的收益匹配原则，因为交通设施改善不仅方便了机动车使用者，对整个社会经济活动也有普遍促进作用，一定程度上适合公共支持。这种模式在欧洲得到广泛使用(欧洲不少国家虽然收取很高的燃油税，但不把燃油税作为专用的交通资金，而是汇入一般性财税资源使用。所以说，这些国家的交通财税是一般性资金模式，而不是使用者付费模式)。而且也和美国地方政府用房地产税支持地方交通一脉相承。

(3)从收取对象的广度说，溢价归公正好在前两个模式之间。也就是说，在针对性的使用者付费和笼统的一般性税费之间，有一条中间道路。溢价归公的征收对象，是一部分非交通用户的受益者，也是因区位优势而从交通改善中获利的房地产业主和开发商。

一般性资金有用全国人民的钱用来支持部分人(机动车驾驶者)的”劫贫济富”的嫌疑，所以这种方式需要慎重。而燃油税等使用者付费方式是目前美国最主要的税收来源，但是它没有考虑交通的见解受益者。机动车驾驶者当然是道路的直接受益者，但是像房地产开发者(包括房产的持有者)因为交通的便利带来的资产的升值却没有被考虑进来。这种国内会尤其明显，比如某个地方开通了地铁，用的是地方政府的税收，其实就相对于当地所有纳税人都出了钱，但是只有地铁沿线的房产持有者因为交通便利获得了额外的资产升值。地方政府从这部分获利者手里收一部分税是合理的。

根据不同形式的溢价(value increases)及受益对象，可以总结出两大类别共八种不同的交通溢价归公方式(http://www.cts.umn.edu/Research/featured/valuecapture/ )。

在第一类别里，针对房地产业主，政府可能采用的有土地价值税、税收增额融资、特别征收和交通市政费。

(1)土地价值税(land value tax)是只对土地(不含地面房产)征收的不动产税，而非如现在普遍实施的房地产税那样，对土地和地面房产收取同样税率。土地价值税比现行房地产税更能充分回收土地溢价，因为基础设施带来的效益往往集中体现为土地升值。另外，土地价值税鼓励优势区位的地表开发，有利于高密度城市土地利用和遏制城市蔓延。

(2)税收增额融资(tax increment financing，简称TIF)是一种项目融资方式，承诺以未来一定时间(如25年内)的房地产税增额来偿还私有部门的前期设施投入。TIF是在不增加政府税收的前提下实现设施改善，容易得到开发商和居民的支持。但政府放弃合同期间的房地产税增额，可能面临严重的公共服务财务压力。

(3)特别征收(special assessments)是在特定区域内(special assessment districts，简称SAD)对业主根据设施直接受益征收的一笔税费。对政府来说，这是普遍征收的房地产税之外的补充资金。但其征收要通过一定政治和法律程序，以得到业主支持，技术要求和交易成本都比较高。

(4)交通市政费(transportation utility fees，简称TUF)是以市政收费的形式，按照估算的交通设施使用度，对房产进行收费，有别于按房地产价值分摊的传统做法。TUF把税费和房地产的道路使用率直接联系起来，更好地符合使用者付费原则。实施上，TUF在减轻居住产业的税收负担的同时，加重了商业地产负担，容易遭到商业部门抵制。

在第二类别里，针对房地产开发商，政府可能采用的方式有开发影响费、协商获取、捆绑开发以及空权开发。

(1)开发影响费(development impact fees,简称DIF) 一般应用于新区开发，对新上马的建设开发项目收取一定DIF，作为先前基础设施投入的一种回馈。这方面，佛罗里达和亚利桑那等州有较多尝试。

(2)协商获取(negotiated exaction)是政府通过协商的方式免费(或低价)获得交通设施用地，业主则得到更好的开发机会。这类例子，在发展中国家(包括中国)较常见。缺点是主要以一对一协商，交易成本较高，也缺乏透明性。

(3)捆绑开发(joint developments)包括很多不同的具体形式，可以让政府从交通设施附近的私有开发活动中获益，或让私有开发机构分担部分设施成本。亚洲地区的一些捆绑开发案例，在国际上引起很多关注。香港的地铁建设，就从地铁沿线的土地开发中得到很多资金。

(4)空权开发(air rights development)是充分利用交通设施的三维空间，批租或出让设施用地的空权，以供房地产开发，换取一定资金以回馈交通设施的改善。只有在土地非常稀缺的地段，才有空权开发的潜力。此外，这对规划和环保的技术要求也比较高。

美国不少溢价归公方式都建立在现有房地产税的基础上。事实上，房地产税本身就可看做一种最基本的溢价归公，因为业主从基础设施改善中获益时，也相应贡献更高的房地产税。从这个意义看，美国新近的溢价归公讨论，主要是对现有房地产税进行精细化的改善。房地产税是面向某个地方政府的所有纳税房地产，而溢价归公针对的对象群体往往更小，针对的设施收益也更直接。

采用溢价归公支持交通，地方政府面临的最大挑战是民众对税收的普遍抵制。成功的溢价归公，不仅有赖于交通效益的准确测算，还要有良好的民众参与和沟通机制，其中包括特定的政治决策程序和法律诉求方式。可以说，溢价归公的各种探讨和尝试，包括各种制度的设计、实施和调整，都是美国地方财政创新和发展的前沿。

公私合营伙伴关系

目前阶段，美国的收费公路，无论以道路里程还是道路资金计算，所占比重都极低。在相当有限的收费公路项目中，也只有一小部分涉及私有部门资金投入。最近一段时间，在联邦政府鼓励下，很多州和地方政府积极探讨在交通发展中更多利用私有资金，如建立公私合营关系(public-private partnerships, 简称PPP)等。但总体上，相关决策步履谨慎。

简单回顾美国的道路发展历史，早期也有比较依赖私有资金和收费道路的阶段。1790年左右，美国政府意识到自身财力无法满足道路建设(当时是用于人行和马车)的需求，开始依赖私有企业的力量，早期收费公路兴起。1792年，美国最早的私有收费公路(private turnpike)公司在宾夕法尼亚州成立，其他州迅速效仿。

到1830年，美国的Turnpike公司有近千家。这些公司多为私有股份制，希望通过收费盈利分红。可是，人们很快发现，尽管收费公路带来了很多间接效益，多数路段却无法直接盈利。Turnpike公司股票价格暴跌。其中相当一部分关闭，其他公司则依赖政府补贴、社区集资或社会名流无偿捐助来维持运营。

美国早期的私有收费公路热潮，在1890年至1920年间的美国”进步时代”(Progressive Era)后逐渐降温。这是美国社会活动和改革频繁的时期，强调对政府的净化，消除腐败和打击政治寡头。当时主流政治思潮是政府积极主导的政策变革，认为公路这样的公共物品不应由私有部门来拥有和运营，因此提出逐步废除私有收费公路。同时，新兴交通工具，包括自行车和汽车的逐渐推广，对路面提出了新的要求，也催生了新的政府交通投资机制。

1930年代以来，美国开始筹建完整的州际高速公路系统，围绕其资金是否要依赖公路收费或其他财税手段，产生了激烈争论。1956年通过的Federal-Aid Highway Act里，最终确定了以专款专用的联邦汽油税为基础、免收费的交通财政模式，基本沿用至今。

1950到1980年代，通常被称为美国的”州际高速公路年代”。到1991年，美国已建成45,074英里的高速公路网络，其中联邦政府的汽油税专用基金承担了近90%的经费，其余10%左右来自各州政府自筹资金，来源包括州汽油税或其他交通专用资金。除了当时已运营或大体建成的收费路段，法律禁止在接受联邦资助的高速公路上收费。

目前，美国现有收费公路占整个路网的比重非常低。从高速公路资金来源看，近40年的统计显示，联邦和州政府的汽油税始终是最主要来源，占年度经费的50-60%，而收费所占比重一直在10%以下，2005年约为5% 。从里程角度看，2011年，美国州际高速公路 (Interstate System)里收费部分有3,149.9英里，和将近5万英里的整个Interstate系统相比，只占6%左右。如果算上其他州和地方高速公路，总收费里程也只有近5千英里，在总共将近4,000,000英里的highway system (不一定是全隔离的)里，仅有千分之一。

在国际上，和收费道路密切相关的，是在交通发展中引进民资的公私合营关系 (PPP)。例如，在常见的”建设-运营-移交”(Build-Operate-Transfer, 简称BOT)模式中，往往由私有部门先投入资金建设，然后收费运营一段时间(以得到回报)，之后移交给公共部门。和很多其他国家比，美国交通发展中PPP的运用程度很低。直接原因之一，大概是在相当一段时间里法律禁止在联邦资助的高速公路上收费。还有其他可能的原因。例如，有人认为是采取PPP机制的动力不足。燃油税专用基金制度刚建立的头几十年里，美国政府的交通资金相当充足；而且，美国的州和地方政府发行市政债券时，得到联邦政府的间接财务补贴，融资成本相对低廉(民众投资于州和地方政府市政债券，从中获得的利息收益可免缴联邦政府的个人收入所得税。如果某家庭的边际收入税率是20%，从市政债券中得到的4%收益即相当于其他融资手段的5%收益。因此，州和地方政府市政债券的利息，都比类似风险等级的市场债券来得低)。相当一段时间里，财税资金和政府融资满足了美国交通发展的需求，因此没有了私有融资的动力。当然，随着美国交通财政资金日益短缺，很多州和地方政府开始积极考虑通过收费公路和PPP补充交通资金的可行性，一定程度上得到了联邦政府的鼓励。

美国在交通发展中PPP的利用程度很低，也有很强的政治原因。这里的政治，指的是不同党派的政治理念、民众对政府的信任和控制力。我们新近做的一份研究发现，偏共和党的州比较支持各种PPP尝试，大概因共和党的理念里更偏向自由市场而非政府财税干预；偏民主党的州则很少批准PPP项目上马，尤其担心市场利益的引进可能导致交通公共利益损失。在有些地方，民众基于对公私部门勾结的担心，对PPP采取一概抵制的情绪化态度。2011年，我完成了明尼苏达州交通部委托的一项研究，发现民众对PPP的很多顾虑，其实来自相关概念的模糊、不切实际的期望，以及法律和管理手段的不完善。要恰如其分地用好PPP这个工具，需要深入了解PPP的实质及各种类别(BOT仅是其中一个形式)，认识PPP在交通发展中的优劣，以及如何在其采纳和实施中切实保障公众利益(http://www.lrrb.org/media/reports/201109.pdf)。总的来说，很多民众反对PPP，是基于对收费道路”市场化运作”的排斥，担心私有部门在经营期间有不合理的收费。相应解决方案有多种形式，包括特定的参与式决策程序、对私有部门投资回报的合理限制，或间接收费制度等。以下介绍新近的一些相关经验。

美国的收费路桥，可能由公有机构负责运营，也可能通过公私合营(PPP)的方式管理。公营收费公路定价，一般是通过特定的市政委员会(英文可通称public utility commissions，PUC)。

以华盛顿州为例，州内收费路桥设施的定价和减免，由Washington State Transportation Commission负责。七名委员由州长任命，任期一般5到6年。他们来自公共、私有或非盈利部门，有多年交通、规划或经济发展等经验。收费分很多类别，包括不同车型、是否周末、不同时间，以及不同的缴费方式。定价时不仅考虑还债需求和维护成本，也兼顾最大交通流量。因为收费太低时，车辆增多设施拥堵，流量下降；收费太高时，车道太空流量也会下降。只有收费适中，才能保持最高交通流量。定价至少每年重新评估一次，有特定政治程序，包括会议公开、信息公开和公众参与等。有关费用的征收，由华盛顿州交通部管理(可能承包给专门的收费公司)。收取金额一律纳入州政府的财政部。

PPP收费公路定价更复杂。既要保护私有经营方的合理收益，也要防止他们收取垄断高价影响公众利益。有些PPP收费，也通过PUC进行价格调控，例如弗吉尼亚州的Dulles Greenway。不过更常见的，是另外两种方式。

其一，是通过强制竞争，来限制回报率。英国的M6收费公路，直接面临邻近免费路的竞争。加拿大多伦多的HW407，要求有效降低相邻免费辅路的拥堵，否则罚款。在美国，加州高速公路SR-91也面临邻近免费设施的竞争，因此不许直接限制回报率。

其二，是没有强制竞争，但直接限制价格或者回报率(Return of Investment, ROI)。芝加哥的Chicago Skyway是私有部门长期租用经营的项目，管制措施是直接价格控制(允许每年根据通胀调整) 。1990年，加州交通部对四个计划中的PPP收费公路按风险程度分别设定了最高回报率。其中，SR-125的风险较小，允许的最高ROI是18.5%，超过的金额归加州政府。SR-57和Mid-State Tollway的风险较高，最高ROI分别是20.25%和21.25%。SR-91则规定，ROI在17-23%的区间，收费金额与州政府分享，ROI超过23%后的收费全归州政府。

除了直接收费，PPP还可采取一种叫”影子收费”(shadow toll)的间接收费制度：PPP承包方收费取决于车辆和里程等运营数据，但付费方并非直接用户，而是特定政府机构。和传统式PPP收费相比，影子收费的好处有几个方面。对PPP承包方来说，避免了直接收费影响交通流的需求风险，降低了回报的不可预测性。对政府来说，不需要对用户直接收费，绕过了收费公路立项的政治阻力，也避免了收费定价和调控的麻烦。另外，政府付费可能来自一般性财源，或交通专用款项，增大了资金筹措的灵活度。

近些年，美国一些PPP项目采用的”通达付费”(availability payments)，本质也是一种影子收费。具体做法，是根据合同规定，由特定政府机构(如州政府交通部)按照一定绩效指标(“project milestones”)向私有承包方付费。指标可能包括项目完工时间、车道维护关闭率、事故管理，或除雪服务等。依据这些指标，承包方希望项目及时完工，同时也确保质量，以降低将来运营期间修理维护的频次。和影子收费相比，通达付费与实际交通流更为脱钩，进一步降低了PPP承包方的市场风险。

对收费公路和PPP的讨论，预计在近些年会是美国交通发展讨论的一个持续热点。如何帮助决策群体、管理部门和一般公众更好地认识理解PPP，是公共政策和公共管理研究的一个关键。